Questions internationales

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ANNODIS (E)
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Questions internationales
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Institut Français des Relations Internationales (IFRI)
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Les Etats-Unis et le pétrole : de Rockefeller à la Guerre du Golfe Pierre Noël Pierre Noël est économiste du pétrole et docteur en science politique . Chercheur au Centre français sur les Etats-Unis à l ? Ifri , et chercheur associé au département Energie et Politiques de d ? Environnement ( LEPII-EPE ) de l ? université de Grenoble . Ses recherches portent sur la politique énergétique américaine et les marchés énergétiques internationaux . Publication récente : Les Etats-Unis face à leur dépendance pétrolière , disponible sur www.ifri.org . Abstract Les Etats-Unis sont , de très loin , le plus important pays consommateur et importateur de pétrole dans le monde . Leur production est par ailleurs non négligeable , même si elle baisse maintenant de manière inexorable . Dans un contexte d ? approfondissement de la « dépendance » des Etats-Unis , les interventions du gouvernement se sont progressivement déplacées de la régulation du marché intérieur à la construction et à la sécurisation du marché pétrolier mondial . 1 . Une histoire d' entrepreneurs La naissance et le développement de l' industrie pétrolière américaine ne furent pas une " affaire d' Etat " ; pour l' essentiel , cette histoire est une histoire d' entrepreneurs . En cela , les Etats-Unis se distinguent de tous les autres pays , industrialisés ou non . Nous verrons plus loin qu' il ne fallut pas attendre très longtemps les premières interventions publiques dans le secteur , interventions multiformes et de grande ampleur . Mais on ne trouve aux Etats-Unis aucun des attributs quasi-universels de l' industrie pétrolière , tellement répandus qu' ils apparaissent parfois comme naturels : ni entreprise publique ; ni monopole sur l' exploration , la production , le transport ou la distribution ; ni subordination de l' industrie à des objectifs " supérieurs " , de politique industrielle ou de politique étrangère . Les Etats-Unis font même exception à la règle de la propriété publique sur les ressources - exception plus discrète peut-être que les précédentes , mais qui porte plus loin . 1.1 . Au commencement était le droit Les ressources naturelles contenues dans le sous-sol sont en général propriété publique . Investir en vue de l' exploitation minière ou pétrolière requiert , partout dans le monde ou presque , l' obtention d' un droit auprès de la puissance publique , par exemple sous la forme d' une licence . Tel n' est pas le cas aux Etats-Unis , où la propriété de la surface emporte la propriété du sous-sol , y compris les ressources qu' il recèle . Pour forer sur une parcelle donnée , il faut et il suffit d' obtenir un droit de son propriétaire légitime . Le contrat par lequel ce droit est transféré s' appelle un lease ; c' est un contrat de droit privé . On ne saurait exagérer l' importance de cette singularité juridique ; osons affirmer qu' elle représente un des principaux déterminants de l' histoire pétrolière des Etats-Unis . La propriété sur la terre étant très peu concentrée , même à l' échelle d' une province pétrolière , le marché des droits d' exploration est nécessairement concurrentiel . Cette absence de contrôle sur le marché de l' exploration induit à son tour la concurrence sur le marché du pétrole lui-même . L' économie industrielle a redécouvert , ces trois dernières décennies et sous l' influence de Ronald Coase , le déterminisme juridique dans l' organisation économique . Dans le cas de l' industrie pétrolière américaine , la règle de droit semble induire mécaniquement la concurrence . Et s' il fallait chercher un fil rouge courant tout au long de l' histoire pétrolière des Etats-Unis , on le trouverait dans l' affrontement permanent entre la dynamique concurrentielle et les forces contraires , puissances " organisatrices " publiques ou privées . 1.2 . Ascension et chute de John D. Rockefeller De très nombreux entrepreneurs , souvent des aventuriers risquant leur fortune personnelle , tentèrent leur chance dans l' exploration pétrolière à partir des années 1860 . Acquérant des droits sur de minuscules parcelles ou sur des milliers d' hectares , ils furent les acteurs de l' ère héroïque de l' histoire pétrolière américaine . Mais l' amont pétrolier ( exploration et production ) est une activité extrêmement risquée et pour beaucoup de ces pionniers l' expérience tourna court . La plupart ne découvrirent rien mais ceux qui eurent la chance d' accéder au stade de la production affrontèrent la dure réalité d' un marché libre de matière première . Le développement intensif des premières découvertes précipita rapidement une chute du prix du pétrole , qui passa de $ 37 à $ 7 entre 1870 et 18904 . S' ensuivit une vague de faillites et un mouvement de consolidation de l' industrie ( sélection et concentration ) . Dans cet univers de concurrence " sauvage " , la première manifestation des forces organisatrices ( ou plus exactement : planificatrices ) ne vint pas de l' extérieur - de la puissance publique - mais de l' industrie elle-même . Un jeune homme de 25 ans , John D. Rockefeller , après avoir brièvement tenté sa chance dans l' amont , délaissa ce jeu " où s' épuisent les pauvres gens " pour se concentrer sur le raffinage , à la tête de Standard Oil . Très tôt Rockefeller comprit l' intérêt de l' intégration horizontale , c' est-à-dire l' absorption ou les alliances avec les concurrents , et verticale , d' abord dans le transport ( en amont et en aval des raffineries ) , plus tard dans la production . Son ascension fut fulgurante . En 1873 , la Standard Oil détenait déjà entre 30 et 40 % des capacités de raffinage du pays , et jusqu'à 90 % en 1878 . Au tournant du siècle , la S.O. exportait 50 % de sa production ; les Etats-Unis étaient , de très loin , le premier exportateur de pétrole au monde , et l' huile était au second rang des produits d' exportations américains , après le coton . L' accession de la Standard Oil a une situation de quasi-monopole sur l' aval pétrolier - et , par là , au statut de " régulateur " de l' industrie dans son ensemble - devait donner lieu au premier grand procès antitrust de l' histoire économique des Etats-Unis . En cela , l' aventure de Rockefeller revêt une importance qui dépasse la sphère pétrolière . La principale loi antitrust américaine , le Sherman Act de 1890 , fut largement rédigée en référence au cas S.O. En 1909 , au terme de plusieurs années d' une procédure initiée par le département de la Justice , une cour fédérale établissait l' existence de pratiques anti-concurrentielles dans les activités de la S.O . - en particulier ses " accords " préférentiels avec les transporteurs ferroviaires - et décidait de dissoudre le trust en 35 entités indépendantes , sur la base du Sherman Act ( décision confirmée par la Cour Suprême en 1911 ) . Plusieurs des grandes compagnies pétrolières américaines sont issues de ce démembrement . Cet événement marque un tournant dans l' histoire pétrolière du pays et symbolise l' entrée dans l' ère des interventions publiques . 2 . Soixante ans d' intervention publique A partir des années 1920 et jusqu'au début des années 1980 , le marché pétrolier américain a vécu sous un régime de très forte intervention publique . On distinguera les mesures dites de proration , le contrôle des importations , et le contrôle des prix . 2.1 . La politique de proration La mise en place de la politique de proration , entre le début des années 1920 et le milieu des années 1930 , correspond à un immense effort de la puissance publique - d' abord au niveau des Etats , puis du gouvernement fédéral - pour soustraire la coordination des producteurs de pétrole au processus concurrentiel et la soumettre à un très haut degré de planification centrale . La proration est née d' une volonté de limiter le " gaspillage " et la " surproduction " que le régime concurrentiel était sensé entraîner . Concrètement , les grands Etats producteurs ( Oklahoma , Texas , Louisiane - à l' exception notable de la Californie , qui ne fut jamais " prorationniste " ) décidèrent de limiter leur production pétrolière en attribuant des quotas à chaque champs , puis à chaque puits en activité , afin de maintenir un prix largement supérieur au prix concurrentiel . Ces efforts locaux étaient coordonnés au sein d' une instance inter-étatique , l' interstate compact . Plus tard , dans le cadre du New Deal , la puissance fédérale pris en charge la coordination et une partie de la mise en oeuvre du régime de proration . La crise des années 1930 , survenant juste après les découvertes géantes de Seminole et de l' East Texas , précipita une chute des prix qui renforça la perception du caractère destructeur de la libre concurrence . En fait , le principal problème était de nature juridique - le droit , encore . La règle dite de " capture " , qu' imposèrent les tribunaux de common law à la fin du XIXe siècle , autorisait un producteur à forer dans un réservoir déjà exploité par un autre producteur opérant depuis un terrain voisin . Cette règle introduisait des incitations économiques perverses et générait , effectivement , une importante surproduction en même temps que nombre de puits inutiles . Mais la proration ne réglait pas ce problème , au contraire : parce que les puits les moins productifs étaient exemptés de quotas , le système généra un énorme gaspillage de ressources . Le régime de proration , qui survécut jusqu'au début des années 1970 , servait essentiellement les intérêts des milliers de petits producteurs les moins performants , et des hommes politiques qui contrôlaient un système profondément corrompu . L' industrie pétrolière , qui est certainement un des symboles du capitalisme américain , fut pendant plus d' un demi-siècle soumise à un régime - certes incomplet - de planification centralisée . 2.2 . Contrôle des importations et des prix Le contrôle des importations représentait un complément naturel et indispensable du régime de proration . La trop forte pénétration du pétrole vénézuelien et moyen-oriental eût réduit à néant les efforts des Etats " prorationnistes " pour défendre un prix supérieur au prix de concurrence . Plus généralement , la concurrence du pétrole importé représente une menace permanente pour l' industrie pétrolière américaine , et ce dès l' entre-deux-guerres . En conséquence , la tentation protectionniste traverse toute l' histoire pétrolière américaine . Les mesures les plus célèbres , parmi de nombreuses autres , sont les voluntary oil import quotas de 1949 et les mandatory oil import quotas de 1959 . Au début des années 1970 , les objectifs de l' intervention publique sur le marché pétrolier changèrent brutalement . Du soutien des prix intérieurs par la réglementation de l' offre et des importations , on passa à la lutte contre les effets de la hausse des prix . On pourrait dire : de la protection des producteurs à la protection des raffineurs et des consommateurs . Un système complexe de contrôle des prix et de réglementation de la commercialisation fut mis en place , par strates successives , avec des effets pervers très importants . On citera en particulier les entraves à l' allocation marchande du brut et des produits pétroliers , qui jouèrent un rôle décisif dans les pénuries consécutives à l' embargo pétrolier arabe de 1974 et à la révolution iranienne de 1979 - les fameuses gasoline lines qui traumatisèrent l' Amérique ; mais aussi , plus structurellement , les " subventions aux importations " introduites par le système des entitlements , par lequel les raffineurs s' approvisionnant en pétrole " domestique " subventionnaient ceux qui recouraient aux importations . A la fin des années 1970 , l' administration Carter souhaitait libéraliser le marché pétrolier mais se heurtait à de fortes résistances au Congrès . Une loi votée en 1978 prévoyait un decontrol progressif étalé sur 10 ans ; l' administration Reagan le réalisa en un mois . 3 . Le " moment Reagan " et l' option libérale Le premier mandat de Ronald Reagan à la Maison Blanche , et même les premiers mois de ce mandat , apparaissent rétrospectivement comme une période charnière dans l' histoire pétrolière américaine , où furent prises des orientations rompant avec le passé et engageant l' avenir . La politique conduite par l' administration Reagan était inspirée par l' idée que l' efficacité et la sécurité énergétiques ne s' obtiennent pas contre les forces du marché , mais en s' appuyant sur elles . Le président Reagan prononça son discours inaugural le 20 janvier 1981 ; le 28 janvier , il signait l' Executive Order n° 12287 ( le premier de son mandat ) qui libéralisait complètement le marché du pétrole et prenait effet le jour même . Le Congrès , beaucoup plus interventionniste que l' administration , ne désarma pas et en mars 1982 le Sénat vota le Standby Petroleum Allocation Act , qui octroyait au Président le pouvoir d' instaurer , en cas de crise , un contrôle des prix et des mesures d' allocation administrative du pétrole et des produits . R. Reagan opposa son veto à cette loi le 20 mars 1982 , arguant du fait que , face à une rupture d' approvisionnement , c' est au contraire le libre fonctionnement du marché qui est le plus à même de réduire le coût supporté par l' économie américaine . La déréglementation du marché pétrolier américain correspond aussi à une réintégration complète dans le marché mondial . A partir de 1982 , le prix intérieur est à nouveau strictement aligné sur le prix mondial . Au cours des deux mandats de R. Reagan la faible taxe sur les importations n' a pas été supprimée , mais l' administration résista , à plusieurs reprises et notamment après le " contre-choc " pétrolier de 1985 - 1986 , à de fortes pressions du Congrès pour l' augmenter de manière significative . Le decontrol américain eut également un effet non anticipé sur les structures du marché pétrolier international : il accéléra la substitution de transactions de court terme aux contrats de long terme et la généralisation de la référence au prix " spot " . Pleinement exposés aux aléas du marché mondial ( jusque -là atténués par le contrôle des prix et les mécanismes de redistribution physique ) , les raffineurs américains modifièrent leurs pratiques commerciales ; les activités de trading ont explosé aux Etats-Unis au début des années quatre-vingt , et le NYMEX a lancé son marché de contrats à terme sur le pétrole brut en 1983 . Les gouvernements successifs , républicains et démocrates , ne sont pas revenus sur la réforme fondamentale initiée par l' administration Reagan . Dans les années 1990 , la politique pétrolière de l' administration Clinton ( largement " encadrée " , il est vrai , par un Congrès républicain ) fut une politique libérale non seulement " passive " - absence de remise en cause de la déréglementation -mais active . Parmi les mesures d' inspiration libérale prises au cours de cette période , on peut citer la levée de l' interdiction d' exporter le brut d' Alaska , l' accélération du leasing dans l' offshore fédéral , les exemptions de royalty sur l' offshore profond ( Deep Offshore Royalty Relief Act ) , ou encore la privatisation partielle des Naval Petroleum Reserves . 4 . L' Amérique et le pétrole mondial L' option libérale prise sous Reagan , et qui structure depuis la politique pétrolière américaine , ne se limite pas à la déréglementation du marché intérieur ; elle a d' importantes implications internationales . Le primat économique dans la formulation de la politique énergétique - plus précisément , l' idée que l' approvisionnement énergétique doit reposer sur le fonctionnement de marchés libres et concurrentiels - a , en matière pétrolière , un corollaire : l' acceptation du recours massif aux importations . Recourir au marché , c' est recourir au marché mondial . Le taux de couverture de la demande par les importations dépend , sur longue période , de l' évolution relative des coûts de développement aux Etats-Unis et dans le reste du monde . L' option fondamentale d' une politique énergétique libérale impliquait donc nécessairement , pour les Etats-Unis , un approfondissement de la " dépendance " pétrolière . De fait , le moment Reagan correspond à l' entrée des Etats-Unis dans une ère de dépendance acceptée et assumée . 4.1 . Quelques données sur l' approvisionnement pétrolier américain C' est en 1949 que les Etats-Unis sont devenus importateurs net , c' est-à-dire que leurs importations ont dépassé leurs exportations . Entre 1949 et 1970 , la part de la demande couverte par le pétrole importé est passée de 10 % à 23 % . Entre 1978 et 1985 , les importations ont fortement baissé , tant en valeur absolue ( - 3 , 8 Mb / j ) que relative ( - 16 points de part de marché ) . Deux facteurs expliquent ce phénomène : le développement du champ géant de Prudhoe Bay en Alaska , et la chute de la demande pétrolière liée au second " choc pétrolier " de 1979 et à la récession économique . A partir de 1985 , la part du pétrole importé dans la couverture de la demande n' a cessé d' augmenter , jusqu'à aujourd'hui . Les provinces pétrolières américaines historiques sont en phase de déclin certainement irréversible , partiellement compensé par des provinces où les compagnies parviennent encore à renouveler les réserves ( en particulier le Golfe du Mexique ) . Au total , la production des Etats-Unis baisse au rythme de 2 % par an en moyenne ? un peu moins depuis 1990 . Les importations ont progressé de plus de 5 % par an en moyenne sur 15 ans , pour atteindre leur maximum historique en 2000 . Elles s ? élevaient alors à 11 Mb / j , soit 54 % de la consommation totale . En 2020 , ces chiffres pourraient passer à 19 Mb / j et 66 % 4.2 . Sécurisation et construction du marché mondial Dépendance croissante , donc . Mais dépendance acceptée et assumée , disions -nous . L' option libérale prise au début des années 1980 n' équivaut pas à une politique de laisser-faire ; elle s' accompagne de politiques publiques ambitieuses relevant de la sécurisation et de la construction du marché pétrolier mondial . La sécurisation du marché regroupe des mesures aussi différentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve ( SPR ) d' une part , la création d' un dispositif militaire d' intervention rapide au Moyen-Orient d' autre part . La SPR fut créée dans le cadre de l' Energy Production and Conservation Act à la fin de 1975 mais resta " virtuelle " pendant cinq ans , en raison de dysfonctionnements administratifs et surtout d' un manque de volonté politique . L' administration Reagan fit du remplissage de la SPR une priorité de sa politique pétrolière . A la fin du premier mandat de R. Reagan le volume stocké était de 450 millions de barils ( Mb ) , et 560 Mb fin 1988 - niveau auquel on est encore aujourd'hui . 80 % du pétrole stocké dans la SPR l' a été sous Reagan , dont plus de 60 % entre 1981 et 1984 . La réserve pétrolière stratégique , entièrement détenue et opérée par le gouvernement fédéral , a une capacité de " relâchement " de 4 Mb / j - soit la moitié de la production saoudienne moyenne en 2002 - pendant 130 jours . Ou encore , la SPR peut suppléer intégralement un producteur comme le Koweït pendant près de neuf mois . La " sanctuarisation " militaire du Moyen-Orient n' est certes pas réductible à une politique énergétique . Toutefois , cette dimension était certainement présente . La logique , du point de vue pétrolier , est la même que pour la SPR , même si l' instrument est très différent . Accepter que l' approvisionnement américain repose sur un marché mondialisé dominé par les transactions de court terme , supposait la mise en place d' une sécurisation en amont , ou " par le haut " , dont le coût s' apparente à la souscription d' une assurance . Libéralisation et sécurisation ne s' opposent pas , mais constituent deux faces d' une même politique . Tout comme la libéralisation , les mesures de sécurisation du marché initiées sous R. Reagan ont été assumées par tous les gouvernements depuis lors , et demeurent un élément essentiel de la politique pétrolière américaine . L' effort de construction du marché consiste à améliorer l' accessibilité des ressources pétrolières mondiales aux capitaux privés d' exploration et production . Il s' agit , pour les Etats-Unis , d' une préoccupation très ancienne , qui prit notamment la forme , dans l' entre-deux-guerres , de la politique de l' Open Door ( porte ouverte ) au Moyen-Orient . A partir des années 1980 , cette politique fut relancée et renouvelée dans ses objectifs comme dans ses moyens . L' objectif était de favoriser la diversification durable de l' offre pétrolière mondiale , donc d' affaiblir le pouvoir de marché de l' OPEP . L' administration Reagan lança , dès 1981 , une politique juridique internationale très ambitieuse , destinée à réformer le droit applicable aux investissements pétroliers . Cette politique fut relayée par la Banque Mondiale , dans les années 1980 , auprès des pays en développement . Dans les années 1990 , les Etats-Unis investirent d' importantes ressources dans les négociations sur les instruments multilatéraux sur les investissements ( ALENA chap. 11 , Traité sur la Charte de l' Energie , AMI ) , et dans la signature de traités bilatéraux sur les investissements avec les pays riverains de la mer Caspienne . 4.3 . Les Etats-Unis ont -ils le choix ? En dépit d' un discours politique récurent sur la nécessité de contenir , voir de réduire , la dépendance pétrolière du pays - discours qui jouit d' une très forte légitimité depuis les attentats du 11 septembre 2001 - l' option libérale prise il y a plus de vingt ans n' est pas remise en question , au contraire . Dans ces conditions , l' approfondissement de la dépendance pétrolière des Etats-Unis au cours des décennies à venir est une quasi-certitude . Après la " crise " de 2000 - 2002 comme après celle de 1990 - 1991 , le grand débat de politique énergétique initié par l' administration accouche essentiellement de non-mesures . On pourrait invoquer les lourdeurs du processus législatif américain , qui permet aux groupes de pression d' entraver toute action réformatrice . On préférera souligner qu' il n' existe pas , aujourd'hui , d' alternative raisonnable aux importations pétrolières massives . Les études économiques montrent que le coût d' une réduction significative de la " dépendance " , tant par la stimulation de l' offre intérieure que par la maîtrise de la demande , seraient largement supérieurs aux bénéfices attendus en matière de sécurité énergétique . En d' autres termes , il n' existe qu' un potentiel très limité de réduction profitable du recours aux importations pétrolières . Les Etats-Unis devraient donc continuer , dans l' avenir prévisible et en attendant une révolution technologique dans les transports , d' investir massivement dans la sécurisation et la construction du marché pétrolier mondial .