Note d'acualité de l'Ifri

1: La lutte contre le terrorisme :

2: essai de bilan institutionnel

3: François Vergniolle de Chantal

4: François Vergniolle de Chantal , Docteur en Sciences Politiques de l' IEP de Paris , est Maître de Conférences en civilisation américaine à l' Université de Bourgogne .

5: 7 ) Les immigrés doivent , de temps en temps , savoir rester à leur place .

6: Or l' actuelle lutte contre le terrorisme , menée par une équipe républicaine qui , pourtant , adhère totalement aux critiques contre le Big Government , remettrait en cause l' engagement conservateur en faveur de la décentralisation .

7: Les différentes mesures annoncées depuis septembre 2001 vont toutes dans le même sens , un considérable renforcement de la présence de l' Etat fédéral .

8: Comme toutes les guerres menées par les Etats-Unis , celle entamée contre le terrorisme risquerait , elle aussi , de renforcer la centralisation .

9: Quels sont les aspects de ce retour de l' Etat central ?

10: Comment s' opère la recentralisation , et avec quelles conséquences dans l' équilibre fédéral ?

11: Finalement , quelles sont les conclusions à tirer de cette évolution ?

12: En particulier , comment s' articule la lutte contre le terrorisme avec ' engagement conservateur en faveur des Etats fédérés ?

13: Selon nous , la lutte contre le terrorisme ne serait pas similaire aux évolutions entraînées par les autres conflits .

14: Elle débouche en fait sur un activisme tous-azimut , qui concerne aussi bien l' Etat fédéral que les Etats fédérés et les autorités locales ( villes , comtés ) .

15: Plutôt que de parler de centralisation , il faudrait évoquer un renforcement des fonctions légitimes de chacun des niveaux du gouvernement :

16: la défense et la protections des citoyens pour le niveau fédéral ;

17: les autorités locales , elles , gèrent les moyens de réponse immédiats aux agressions terroristes ( police , pompier , santé ) .

18: L' essentiel des problèmes suscités par la protection du territoire contre le terrorisme réside dans la coordination entre les différents organes .

19: L' administration actuelle s' engage résolument dans cette voie , et entame une réorganisation massive des administrations nationales .

20: Face à l' urgence :

21: les premières décisions de l' administration Bush

22: Dans le mois qui a suivi l' attentat du 11 septembre , l' administration a procédé à un certain nombre d' initiatives spectaculaires à plus d' un titre , notamment par l' intrusion massive des autorités fédérales dans différents domaines où , jusqu'alors , l' interventionnisme fédéral n' était pas de mise .

23: A commencer par la sécurité aérienne , au vu , bien sûr , du déroulement des attentats :

24: les attaques contre des objectifs civils semblaient alors être l ' objectif de prédilection des groupes islamistes . C' est pourquoi , sous la responsabilité du Secrétaire aux Transports , Norman Y. Mineta , un nouveau texte a été adopté par le Congrès dès le 19 novembre , le Aviation and Transportation Security Act ( ATSA , Public Law 107 - 71 ) . Ainsi est instituée la Transportation Security Administration ( TSA ) , qui prend en charge la sécurité de l' aviation civile , auparavant de la responsabilité de la Federal Aviation Administration ( FAA ) . A partir de février 2002 , la nouvelle instance a " fédéralisé " les points de contrôle des 429 aéroports commerciaux des Etats-Unis , processus , qui , en fin de compte , devrait encore prendre quelques mois . Dorénavant , les compagnies privées de sécurité - jusqu'ici sous-traitantes des compagnies aériennes - ne sont donc plus responsables du contrôle des passagers ; près de 28000 fonctionnaires fédéraux doivent maintenant prendre le relais , et leur recrutement devrait se faire avec des critères plus exigeants que ceux requis jusqu'alors . Pendant ce temps , les craintes d' attentats contre d' autres types de cibles civiles se multipliaient . Ainsi , un certain nombre d' élus démocrates ( dont le Sénateur de New York Hillary R. Clinton ) ont appelé en novembre à une prise en charge fédérale de la sécurité des 103 centrales nucléaires du pays par la Nuclear Regulatory Commission . Mais l' initiative est , pour le moment , restée lettre morte au Congrès : en l' état actuel de la situation , la protection des sites nucléaires est toujours assurée par les quelques 57000 réservistes et membres de la Garde Nationale qui ont été mobilisés suite aux attentats . Initialement chargés aussi de la sécurité dans les aéroports , ils en ont été rapidement relevés lors de la création de la TSA ; ils assurent maintenant exclusivement la défense des centrales nucléaires , et l' administration Bush semble s' en satisfaire .

25: Ces actions immédiates ont été renforcées par d' autres mesures , budgétaires , qui vont directement à l' encontre du libéralisme économique prôné par les républicains .

26: Ainsi , le Président a immédiatement décidé des aides d' urgence :

27: 40 milliards de dollars répartis entre l ' Etat de New York et le FBI , les agences de renseignement et l' armée ; à ce montant s' ajoute 15 milliards de dollars pour aider les compagnies aériennes . Autant dire que le non-interventionnisme économique de l' Etat fédéral a été immédiatement relegué au second rang devant l' urgence de la situation . La restriction budgétaire a tout de suite cédé la place à la nécessité de lutter contre le terrorisme .

28: Après quatre années d' excédents fédéraux , le budget de 2003 - qui débute en octobre 2002 - renoue avec les déficits .

29: Sous l' effet conjugué du ralentissement économique et de la lutte contre le terrorisme ( les démocrates rajouteraient aussi les baisses d' impôts parmi les facteurs explicatifs ) , le budget devrait afficher un déficit de l' ordre de 43 milliards de dollars .

30: Les principaux postes budgétaires sont dorénavant la sécurité du territoire ( homeland security ) et la défense .

31: Dans le premier cas , le budget passe de 15 milliards de dollars à 38 milliards , une part non-négligeable ( un peu moins de trois milliards ) étant consacrée à la lutte contre le bioterrorisme .

32: A un niveau institutionnel , et plus seulement fonctionnel , l' administration Bush a décidé de renforcer considérablement les polices locales , pompiers , et services d' urgence , qui , tous , constituent la première ligne de défense vis-à-vis des attaques terroristes .

33: Environ 3 , 5 milliards de dollars - soit une multiplication par dix des financements antérieurs - sont ainsi destinés aux autorités locales , municipales et étatiques , c' est-à-dire aux échelons politiques responsables de ces différents corps .

34: En ce qui concerne la défense , le Secrétaire , Donald Rumsfeld , se trouve maintenant à la tête du second poste dans le budget fédéral .

35: Le Président a obtenu une rallonge budgétaire de 48 milliards de dollars , soit une enveloppe qui dépasse le montant du budget militaire annuel de n' importe quel autre pays dans le monde .

36: L' effort ainsi consenti est comparable à celui engagé par Truman lors de la Guerre de Corée .

37: Comme il y a cinquante ans , les Etats-Unis sont véritablement entrés dans un budget de guerre :

38: celui -ci devrait atteindre 396 milliards de dollars en 2003 , et , si les prévisions se concrétisent , se chiffrer à 470 milliards en 2007 .

39: A priori , l' administration Bush a adopté des dispositions budgétaires qui la placent en décalage par rapport aux discours républicains en faveur de la modestie budgétaire et de la nécessaire rigueur dans les dépenses .

40: Dans ce domaine , l' Etat fédéral a bénéficié d' une nouvelle marge de manoeuvre , inespérée au vu de l' orientation politique de l' équipe dirigeante .

41: C' est d' autant plus vrai que ces mesures ne sont pas précisément des décisions sur lesquelles l' administration se serait engagée à revenir .

42: Au contraire , la Présidence a , dans un second temps de sa lutte contre le terrorisme , élaboré un cadre plus général qui cherche à pérenniser les décisions prises à l' automne .

43: L' accroissement des pouvoirs de l' Etat fédéral ne tient pas de l' accident de parcours .

44: Il s' agit au contraire d' une priorité des pouvoirs publics .

45: L' élaboration d' un cadre de lutte contre le terrorisme

46: Depuis une quarantaine d' années , les républicains se sont fait fort de réduire le poids de l' Etat fédéral .

47: Ainsi , d' un point de vue législatif cette fois , l' administration Bush a fait présenter une loi de lutte contre le terrorisme .

48: Massivement adoptée par le Congrès et signée par le Président le 26 octobre , le texte ( USA Patriot Act , ou Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism , PL 197 - 56 ) renforce considérablement la loi précédente , celle adoptée sous l' équipe Clinton après l' attentat d' Oklahoma City .

49: A l' époque , un grand nombre de républicains avaient réussi à bloquer les principales extensions prévues du pouvoir fédéral , mettant en avant les incohérences des agences " gouvernementales " .

50: Le FBI , chargé de la surveillance du territoire , était en effet mis en accusation pour sa mauvaise gestion des confrontations avec une secte texane et différents mouvements " antigouvernementaux " .

51: Dans ces conditions , la loi de mars 1996 avait été vidée de toute extension des possibilités de surveillance de l' Etat fédéral .

52: Rien de tel avec la loi du 26 octobre dernier .

53: Celle -ci repose au contraire sur une extension considérable des possibilités de surveillance , notamment électroniques , et des écoutes téléphoniques .

54: Elle donne une définition du terrorisme intérieur qui est extrêmement large .

55: Ainsi , toute personne se déclarant comme représentant - sans forcément être membre - d' une organisation terroriste , est considérée comme terroriste .

56: Toute aide , et , a fortiori , tout soutien financier , sont des activités terroristes s' ils ont contribué à faciliter une quelconque attaque .

57: Les membres de la famille d' un terroriste peuvent eux-mêmes être considérés comme tels si le Garde des Sceaux le pense .

58: Concrètement , la liste des activités dites terroristes regroupe :

59: toute tentative , menace ou réalisation d' un détournement ou d' un sabotage de n' importe quel moyen de transport ;

60: toute attaque contre une personne protégée par le droit international ( ambassadeur , titulaire de fonctions politiques etc. ) ;

61: enfin , toute utilisation d' une arme en vu de porter atteinte à la tranquillité publique ou de détruire la propriété d' autrui , ce qui s' ajoute aux autres crimes ( incendie volontaire , explosion , meurtre , tentative de meurtre , etc ) déjà inscrits dans le droit pénal fédéral .

62: L' extension de la définition est telle que , pour certains observateurs , n' importe quelle dispute dans un bar pourrait maintenant tomber sous le coup d' une accusation de terrorisme !

63: Seules les mesures les plus controversées - l' extension de la détention provisoire - ont une durée de validité de quatre ans .

64: Bien loin de vouloir revenir sur ces mesures adoptées dans l' urgence , l' administration républicaine , dans le cadre de sa nouvelle orientation budgétaire , tente de mettre en oeuvre une réorganisation des pouvoirs de l' administration fédérale .

65: Un grand nombre de commentateurs y voient même une des tentatives les plus ambitieuses depuis la Seconde Guerre Mondiale .

66: Le 8 octobre 2001 , le Président a nommé , par ordonnance , Tom Ridge , jusque là Gouverneur républicain de Pennsylvanie , responsable de la sécurité intérieure .

67: Il était initialement chargé de coordonner depuis la Maison Blanche les activités de défense civile de près de 50 organismes fédéraux dont la CIA et le FBI ( même si le premier restait rattaché au Pentagone , et le second au Ministère de la Justice ) .

68: Les observateurs étaient d' abord sceptiques sur ses chances de s' imposer dans le labyrinthe administratif que constitue la machinerie fédérale .

69: Et ce d' autant plus qu' il disposait d' une équipe de 16 personnes et d' un budget symbolique !

70: Mais en juin 2002 , le Président a décidé de la création d' un Ministère de la Sécurité du Territoire ( Department of Homeland Security ) , initiative approuvée à plus de 70 % par ' opinion publique , et relayée au Congrès par le Représentant Marc Thornberry ( républicain , l Texas ) , et les Sénateurs Joe Lieberman ( démocrate , Connecticut ) et Arlen Specter ( républicain , Pennsylvanie ) . Ce tout nouveau ministère , dont Tom Ridge est le responsable , va regrouper 22 agences et services dépendant actuellement de 8 ministères différents ( ainsi des gardes-côtes , des douanes , et , peut-être , des services de l' immigration ) . Contrairement à la précédente structure instituée en octobre 2001 , celle -ci ne regroupe ni le FBI ni la CIA . Le nouveau ministère serait pourtant le 3ème ministère en nombre de fonctionnaires ( selon les formules , entre 170.000 et 200.000 personnes ) , et , regroupant une vaste palette de compétences , serait doté d' un budget d' environ 38 milliards de dollars .

71: Il complète le plan de réorganisation du FBI annoncé un mois auparavant .

72: Secouée par les scandales et placée sous pression constante par ses autorités de tutelle et les pouvoirs politiques , l' agence est dans une position de plus en plus délicate .

73: D' où la nécessité pour son récent directeur - Robert Mueller a pris ses fonctions une semaine avant les attentats du 11 septembre !

74: - de reprendre la situation en main .

75: Son plan annonce l' affectation de 600 agents , ordinairement chargés de la lutte contre la criminalité classique , à la lutte anti-terroriste ( ce qui représente une multiplication par quatre des effectifs anti-terroristes actuels ) .

76: D' ici septembre 2002 , le Bureau devrait au total engager 900 nouveaux agents ( qui rejoignent les 7000 existants ) .

77: Le rapide panorama des mesures d' urgence que nous venons d' établir a pris place dans un cadre légal établi à l' automne 2001 , puis complété par une réorganisation institutionnelle des structures de l' Etat fédéral au printemps 2002 .

78: Il sera dirigé par un membre de la CIA ;

79: et c' est là d' ailleurs une des grandes nouveautés introduites par ce plan , l' association plus étroite de la CIA dans le fonctionnement des activités anti-terroristes du FBI .

80: En effet , 25 membres de la CIA sont d' ores et déjà délégués au FBI , et d' autres doivent encore être répartis dans les bureaux les plus importants .

81: Enfin , concernant ses missions , le Bureau a des pouvoirs plus étendus ( désormais , il peut par exemple espionner des espaces traditionnels de liberté d' expression , comme les lieux de culte , les bibliothèques et internet ) .

82: Ainsi , l' extension de la mission anti-terroriste serait en train de faire profondément évoluer le FBI :

83: il quitterait même son rôle de police pour devenir une agence de renseignement intérieure , tout comme la CIA à l' étranger .

84: Ces deux initiatives institutionnelles , comme toutes celles évoquées jusqu'à présent , renforcent encore le poids de l' Etat fédéral .

85: L' évaluation que nous venons de faire des modalités de la lutte contre le terrorisme ne laisse donc que peu de place au doute .

86: Bush Jr .

87: risque de rejoindre son père comme un des présidents républicains qui a le plus contribué à la centralisation du pays au cours des dernières années .

88: Que ce soit pour le budget ou la justice , le poids du pouvoir central se renforce , et ce avec le soutien de l' écrasante majorité de l ' opinion publique : les sondages font état d' un niveau de confiance élevé dans l' Etat fédéral , de l' ordre de ce qu' il était au début des années soixante . Pendant l' administration Clinton , 20 % des sondés déclaraient faire confiance à l' Etat fédéral ; immédiatement après les attentats , le taux a bondi à 66 % . S' il a un peu baissé depuis , il reste néanmoins très élevé , ce qui facilite grandement les mesures centralisatrices de l' équipe Bush .

89: Quelques observations finales sur le fédéralisme

90: Ces différents éléments plaident tous pour la même conclusion :

91: le renforcement de l ' autorité fédérale . Historiquement , pour faire face à des crises - économiques ou militaires -l ' Etat fédéral a toujours été le principal moteur de l' action .

92: Il a étendu , non seulement sa taille - telle que mesurée par exemple en nombre de fonctionnaires - mais aussi son champ de compétences .

93: Les évolutions du New Deal ou de la Seconde Guerre Mondiale furent , de ce point de vue , exemplaires .

94: Il semblerait en aller de même actuellement .

95: Or le puissant mouvement de centralisation auquel nous assistons depuis le 11 septembre ne contribue que très modestement à une extension des compétences dévolues à l ' Etat fédéral . Les mesures de soutien économique annoncées à l' automne prennent principalement la forme d' exemptions fiscales et non pas de transfert monétaire . De même , les autorités " gouvernementales " ont , jusqu'à présent , refusé d' attribuer aux centrales nucléaires la même protection fédérale que celle dont bénéficient dorénavant les aéroports . D' autres exemples sont disponibles . Ainsi , malgré des sondages indiquant une ouverture de l ' opinion publique sur ce point , les pouvoirs publics fédéraux se refusent toujours à établir une carte d' identité nationale .

96: Seul le cas de la sécurité aérienne est clairement une extension - à la fois en termes de compétence et de fonctionnaires - du pouvoir fédéral .

97: Comment rendre compte de cette relative modestie ?

98: Pour nous , la guerre contre le terrorisme a une spécificité en politique interne .

99: Contrairement à une guerre " traditionnelle " , entre Etats souverains , elle contribue tout autant au renforcement des autorités fédérées que des autorités fédérales .

100: Pendant la Seconde Guerre Mondiale , la gestion du conflit a été du ressort de l' Etat fédéral , au détriment des Etats fédérés .

101: Rien de tel dans le cas présent .

102: Le jeu des relations entre niveaux de gouvernement est à somme positive :

103: autrement dit , la lutte contre le terrorisme renforce - un peu - l' Etat fédéral , certes , mais aussi les Etats fédérés .

104: Au moment de l' envoi des lettres porteuses du bacille du charbon , une douzaine d' Etats fédérés ont créé leur propre structure de défense civile , alors que Tommy Thompson , Secrétaire d' Etat à la Santé , ne semblait pas vraiment en position de mener une campagne d' envergure pour prévenir la panique naissante .

105: Les experts s' entendent pour souligner que l' actuelle lutte anti-terroriste renforce l' Etat fédéral avant tout dans ses fonctions légitimes , à savoir protéger les citoyens , et assurer leur défense .

106: En fait , plutôt qu' un renforcement unilatéral de l' Etat fédéral , on assisterait aussi à une participation accrue des Etats , des collectivités locales , voire du secteur privé ( dans la mesure où les usagers devront certainement payer pour des améliorations de leur sécurité quotidienne . Dans un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis , le nombre de cibles potentielles est difficilement gérable par une seule autorité . Dans ces conditions , la sécurité du territoire est forcément une activité décentralisée ; les fonctions sont dispersées entre les niveaux de gouvernement et ne peuvent pas être rassemblées sous une seule autorité : selon l ' Office of Management and Budget , près de 70 agences - nationales ou locales - ont un poste budgétaire consacré à la lutte contre le terrorisme , et ceci ne tient pas compte des services des Départements d' Etat et de la Défense , ni des services secrets . De ce fait , une grande partie du succès de la lutte anti-terroriste est due aux autorités locales .

107: L' Etat fédéral , lui , se concentre dans des domaines qui ont toujours été les siens :

108: l ' amélioration des services de sécurité , la protection des frontières et la lutte contre toute puissance extérieure qui soutiendrait d' une façon ou d' une autre les organisations terroristes . La récente réorganisation annoncée du FBI va dans ce sens . Dorénavant , le Bureau ne devrait plus se pencher autant sur les attaques à main armée dans n' importe quelle banque du pays , mais concentrer ses énergies sur une lutte nationale contre le terrorisme . Les autorités locales sont donc placées en première ligne , et ressentent d' ailleurs le coût des nouvelles attentes à leur endroit . En effet , une des conséquences des attentats du 11 septembre a été une forte réduction des services offerts par les Etats , les villes et les comtés , à tel point que certains Etats envisageraient maintenant de supprimer toute aide aux villes , renforçant par là-même le coût de la sécurité pour les gouvernements non-étatiques . Le transfert des ressources fédérées vers le poste de la protection anti-terroriste a donc été massif . Un article du Los Angeles Time soulignait ainsi que " Les autorités locales n' avaient pas eu une responsabilité de cette envergure en matière de défense depuis l' époque des Indiens et de la Frontière " . Ainsi , lorsque l' Etat fédéral a tenté , à l' automne , d' arrêter près de 5000 personnes pour les interroger , les polices locales ont été les premières concernées . Dès les attentats , ce sont bien les forces de sécurité locales , police et pompiers , qui ont été immédiatement chargées des opérations . La suite des événements a encore renforcé le poids des responsabilités sur les premiers secours ( first responders ) , principalement du ressort des autorités locales .

109: Les autorités fédérales , outre leurs compétences propres , doivent en fait coordonner les différents acteurs subétatiques à l' oeuvre .

110: C' est là le rôle essentiel du tout nouveau Secrétariat à la Protection du Territoire .

111: Le thème est loin d' être neuf :

112: le trafic de drogue ou le crime international avaient déjà suscité ce genre de débat .

113: Les échanges d' agents entre la CIA et le FBI ont été pratiqués depuis des années .

114: Mais la lutte contre le terrorisme devrait entraîner une coordination à un niveau supérieur , par exemple celui des Secrétariats d' Etat .

115: En ce sens , la création du nouveau ministère en juin dernier est une étape essentielle .

116: Elle est complétée par la création , en avril 2002 , d' un Commandement militaire spécifique et national ( Northern Command ) par Donald Rumsfeld .

117: Ce nouvel outil est chargé des réactions d' urgence en cas d' attaque terroriste , et peut mobiliser à la fois les moyens terrestres , navals , et aériens des forces armées nationales .

118: Il peut aussi , bien entendu , assister les autorités locales le cas échéant .

119: Ces deux nouvelles structures ne sont pas assimilables à une tentative de centralisation imposée aux autorités subnationales .

120: Au contraire , elles reposent toutes deux sur une pleine et entière reconnaissance des compétences des Etats et des gouvernements locaux .

121: Les rapports entre les nouvelles institutions nationales et les autres niveaux de gouvernement se déroulent donc sous le signe de la collaboration intergouvernementale .

122: Sur la scène politique américaine , la guerre contre le terrorisme ne remet pas fondamentalement en cause les équilibres fédéraux .

123: L' activisme des pouvoirs publics - et aussi du privé - est certain , mais ne s' effectue pas au détriment des autorités étatiques et locales .

124: Les problèmes potentiels résident en fait dans le fonctionnement de cette collaboration :

125: le débat en cours autour de la formation du Département de la Sécurité du Territoire en est la meilleure illustration .

126: Un certain nombre d' experts soulignent que ce futur ministère est chargé de trop de fonctions et devrait en fait se concentrer sur des objectifs plus précis .

127: L' inclusion de la Federal Emergency Management Agency ( FEMA ) , par exemple , dans les compétences de ce nouveau Secrétariat obligerait ce dernier à intervenir dans des situations bien éloignées du terrorisme , comme les feux de forêts ou les inondations .

128: Néanmoins , au-delà de ces dispositions techniques , l' évolution en cours reste tout simplement dans le droit fil d' un fédéralisme dit " politique " , fait de collaboration entre les niveaux de gouvernement , et que la Cour Suprême avait reconnu comme le fonctionnement régulier des institutions dans l' arrêt Garcia ( 1985 ) .

129: Si les mesures actuelles de l' équipe Bush sont certainement en porte-à-faux par rapport à la jurisprudence plus récente de la Cour , elles sont par contre en plein accord avec la pratique politique des républicains au pouvoir .

130: L' équipe Bush Jr , comme les précédentes , n' hésite pas à utiliser les potentialités de l' administration fédérale lorsque cela est rendu nécessaire par les circonstances .

131: Ni Reagan , ni Bush Sr , ni Gingrich n' ont fait exception à cette règle .

132: Bush Jr renoue , sans hésiter , avec cette pratique .